钱七虎：建设城市地下综合管廊，转变城市发展方式（原文见《隧道建设》2017年第6期）
原创 2017-07-14 《隧道建设》 隧道建设
摘要：阐述建设地下综合管廊对推进新型城镇化、补齐城市基础设施短板，实现城市发展方式转变的重大意义；介绍世界发达国家、地区以及我国大陆建设地下综合管廊的情况； 简述国务院推进地下综合管廊建设的重要决策部署。针对当前我国地下综合管廊的建设情况，提出以下建议。1）加强顶层设计，积极有序推进。2）完善相关配套政策，包括明确入廊要求、实行有偿使用、加大政府投入、完善融资支持等。3）具体措施： ①借鉴国外先进经验，完善法规体系； ②系统科学地编制好城市综合管廊规划； ③建立统一管理、分工协作、衔接有序的综合管廊管理体制；④地下综合管廊兼顾人防应到位而不越位； ⑤推广PPP模式，创新投融资机制。
引言
城市地下综合管廊是“城市地下管线综合体”，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。目前，我国正处在城镇化快速发展时期，地下基础设施建设相对滞后。
进入2014年之后，地下综合管廊政策密集出台并不断加码、细化；同时，住建部在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程，为后续城市地下综合管廊建设提供案例和参照，有望逐步提高全国建设地下综合管廊的积极性。这对于推进新型城镇化、补齐城市基础设施短板，实现城市发展方式转变具有重大意义。
1 建设地下综合管廊对转变城市发展方式的重大意义
1.1 建设地下综合管廊是保障城市运营安全的重要环节
传统的市政管线采取直埋方式，导致事故频发。与传统管线直埋方式相比，综合管廊具有较明显的综合优势，见表1。
1.2 建设地下综合管廊是我国城市发展方式由粗放发展向集约、绿色、可持续发展模式转变的关键切入点
过去我国城市发展是以注重“面子”为主的粗放发展模式，酿成“里子”——城市地下基础设施建设的短板。
“面子”是城市的风貌，而“里子”则是城市的良心，只有筑牢“里子”，才能撑起“面子”，这是城市建设的百年大计。
——李克强
注重“里子”的集约、绿色、可持续发展的举措有科学提高城市交通供给能力（发展大运量快速公交系统、地下快速路和物流系统），垃圾地下集运、卫生填埋和焚烧处理，污水地下集运和处理，雨洪地下储蓄和排洪，建设海绵城市等，而这些都离不开现代化地下综合管廊建设。
1.3 建设地下综合管廊是拉动我国经济增长的一项重要措施
城市地下综合管廊建设的一次性建设成本较高（见图1），但其长远效益十分显著。以我国最大综合管廊——珠海横琴综合管廊为例，管廊全长33.4 km，总投资22亿元，而横琴因地下管廊建设节约土地所产生的直接经济效益就超过80亿元。
根据住建部测算，按地下综合管廊全寿命周期考虑： 50年地下综合管廊与直埋管线相比，所需费用持平；超过50年，综合管廊比直埋管线所需费用低；到100年时，综合管廊与直埋管线相比所需费用低23%。
1.4 建设地下综合管廊是建设中国秀美城市的迫切需要
以台湾地区为例： 2001年，台北市挖路13 000次（面积310 000 ㎡，占台北市面积的1/32），高雄市挖路4000次（面积180 000 ㎡），台北县挖路5 000次（面积230 000 ㎡），造成交通堵塞、尘土飞扬、噪声不断、空气污染、市民怨声载道。
以城市地下综合管廊为契机的城市地下空间开发利用，可以实现电缆、污水、垃圾等管线的集中敷设，消除了“马路拉链”和“空中蜘蛛网”，减少城市污染，对推动秀美城市建设具有重要意义。
1.5 建设和管理地下综合管廊是提升我国城市行政水平的重要抓手
由于给水排水、电力电信、燃气、供热、路灯、垃圾等管线性质各异，且各类管线单位分属不同行政主管，所以地下综合管廊建设是一个跨行业、跨部门、跨组织的协同工程。
过去城市地下综合管廊之所以存在“建而不入”、“建后难管”的现象，其病根在于分头管理的市政体制与条块分割的部门所有制。在市政体制、机制不改革的条件下，破除分头管理与部门分割的关键在于市政领导能否依法执政，克服急功近利意识，处理好“面子”和“里子”的关系，能否秉持“执政为民”的信念，迎难而上，破除部门利益的束缚，处理各种矛盾。例如：欧洲为了破除“马路拉链”，市议会通过立法不准马路“开膛”；台湾建设“共同管道”的经验是立法先行+“长官魄力与支持”。
2 国内外地下综合管廊建设及成功经验
2.1 国内外地下综合管廊建设比较
地下综合管廊起源于19世纪的欧洲。20世纪，日本和我国台湾地区的综合管廊建设走在了世界前列。相比之下，我国大陆地区综合管廊建设起步较晚，见表2。
2.2 有关国家和地区地下综合管廊建设和管理的成功经验
鉴于建设和管理地下综合管廊对转变城市发展方式具有重大意义，各国和一些地区都十分重视地下综合管廊的建设和管理，并取得了一些较为成功的经验。
1）雨污分流： 污水入综合管廊；雨洪不入廊，单独成系统。2）燃气入廊： 大多数国家（英、法、德……）采取燃气入廊；日本允许燃气入廊，设单沟。3）垃圾入廊：单独设管，真空吹送至垃圾焚烧厂，高温焚烧。4）预留平台： 管廊内保留一些待铺入廊管线的平台。5）组织先行和稳步推进： 组织先行，立法规划紧跟；综合管廊建设稳步推进，质量第一。6）消费合算，综合效益好。7）领导高度重视。8）建设整合： 与地铁、城市地下空间、快速路等城市基础设施建设整合。9）信息化管理： BIM技术与共同管道作业相结合，采取数字化整合管理。
3 国务院推进地下综合管廊建设的重要决策部署
国务院及有关部门自2014年起密集发布了地下综合管廊相关政策，并提出具体任务目标。
目标要求：截至2015年底，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划（已完成）；到2020年，完成城市地下老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故，避免重大事故发生；到2025年，建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。
我国已发布的地下综合管廊相关政策见表３。
4 推进地下综合管廊建设相关配套政策及具体措施
4.1 加强顶层设计，积极有序推进
组织先行： 明确主管部门，建立协调机制；立法、规划跟进；制定路线图、时间表，积极有序推进工作部署。
4.2 完善相关配套政策
4.2.1 明确入廊要求
城市规划区范围内的各类管线原则上应敷设于地下空间。已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊，各行业主管部门和有关企业要积极配合城市人民政府做好各自管线入廊工作。
4.2.2 实行有偿使用
入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入场费和日常维护费，具体收费标准要统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系，由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定。入廊费主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本，以及各入廊管线单独敷设和更新改造成本确定。日常维护费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本，以及管线占用地下综合管廊空间比例，对附属设施使用强度等因素合理确定。地下综合管廊运营初期不能通过收费弥补成本的，地方人民政府视情况给予必要的财政补贴。
4.2.3 加大政府投入
中央财政要发挥“四两拨千斤”的作用，积极引导地下综合管廊建设，通过现有渠道统筹安排资金予以支持，地方各级人民政府要进一步加大地下综合管廊建设资金投入。省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹，城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。有条件的城市人民政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息。
4.2.4 完善融资支持
将地下综合管廊建设作为国家重点支持的民生工程，充分发挥开发性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。
4.3 落实具体措施
4.3.1 借鉴国外先进经验，完善法规体系
国外的先进经验是先立法、后建设，这样才能有序、有力推进建设。建设管理综合管廊是一个跨行业、跨部门与单位的协同工程。破除分头管理与部门分割的利器是“法治”，依法执政首先要有法可依，光有指导意见不够，需要对综合管廊的所有权、规划权、建设权、管理权、经营权、使用权以及入廊有偿使用费的收取原则等作出明确的、完善的规定。
在这方面，我们可以借鉴德国的《城市建设法典》，日本的《关于建设共同沟的特别措施法》和台湾地区的《共同管道法》、《共同管道法施行细则》、《公共建设管线基金收支保管及运用办法》、《共同沟建设及管理经费分摊办法》等现行法规，也可借鉴如《上海市城市道路架空线管理办法》和《重庆市管线工程规划管理办法》等进行完善和补充。
4.3.2 系统科学地编制好城市综合管廊规划
规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。
——习近平
城市地下综合管廊规划应与城市地下空间规划以及城市建设总体规划同步协调进行。条件不允许时，需要先行或单独规划的综合管廊，必须根据城市总体规划与现有和拟建的城市地下步行道系统、地下轨道交通、地下快速路系统以及为解决城市内涝问题而建设的城市地面与地下海绵设施和贮排雨洪的城市地下河流、蓄排洪设施保持衔接；即通过充分协调，实现编制的统筹规划。综合管廊建设是百年大计，规划时还应充分考虑城市未来发展中对地下物流、垃圾集中处理、中水输送乃至利用地热地冷资源实现城市供热供冷所需空间的规划要求，同时这也有利于提升综合管廊的经营性。
现在关于燃气管线是否纳入综合管廊还有争议，争论的焦点主要在于燃气管线易燃易爆，危害综合管廊安全。将燃气管线统一纳入综合管廊后，可以实现对燃气管线的及时检查、维护和监控，从而能够避免燃气管线泄漏和爆炸事故的发生，因此，将燃气管线纳入到综合管廊当中也是合理可行的。
此外，还有雨洪排泄管道是否入廊的问题。城市要实行雨污分流，则污水管道应纳入到综合管廊中，而雨洪排泄设施不宜入廊，这是因为城市排水系统至少要按5年一遇洪水进行设计，体量较大，导致雨洪排泄设施入廊很难。要彻底解决城市内涝问题，可参照日本和吉隆坡的做法，修建地下河和行车排洪两用隧道。
应大力提倡综合管廊与地铁建设、地下街建设和地下快速路建设相整合，以降低建设成本，减少社会干扰，缩短施工工期，避免重复建设和重复投资。例如： 中国台北东西快速道路共同沟的建设，全长6.3 km，其中2.7 km与地铁整合建设，2.5 km与地下街、地下车库整合建设，独立施工的共同沟仅1.1 km，从而大大降低了建设总成本，有效推进了共同沟的发展；武汉地铁3号线宗关站，将电力管、排水管、通讯管等管道集结在一起，与2、3号出入口工程整合建设，既解决了“城市蛛网”埋设随意性较大、分布不合理的问题，也可避免检修时对城市道路重复“开膛破肚”；乌鲁木齐市在远景规划城市轨道交通线网中，也考虑了地下综合管廊的同步建设。
编好综合管廊规划的前提和基础是充分掌握各类已有和需建管线的信息和各类地下空间信息，为此，在编制规划前必须开展和完成城市地下管线普查工作。
4.3.3 建立统一管理、分工协作、衔接有序的综合管廊管理体制
建议成立城市综合管廊管理委员会，承担国办发［2014］27号《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》所规定的政府对综合管廊建设的管理责任。由政府主要负责人担任主任，相关政府部门及管线主管部门担任委员，下设综合管理办公室，承担规划编制、项目审批、设计审查、安全和质量监管、地下管线信息共享、项目投融资、专家咨询等综合协调事宜，制定地下综合管廊管理办法、指导运营单位完善管理制度、组织综合管廊建设运营单位与入廊管线单位签订协议，确保地下综合管廊正常运行，指导有关政府部门做好突发事件和应急管理工作。
4.3.4 地下综合管廊兼顾人防应到位而不越位
城市地下综合管廊建设必须兼顾人防需要。什么叫兼顾人防需要，就是设计时，要使管廊在战时具有一定的抗毁能力，保证战时生命线的安全。
到位就是必须兼顾人防，既要提高平时管廊的防灾减灾能力，又要提高战时的防空性能。但到位不能越位，如果兼顾人防的要求过高，使其工程造价提高过大，从而影响综合管廊的建设，即是越位；同时更不能错位，即改变了管廊的功能定位，如将战时兼顾人防要求定位为战时管廊用作人防掩蔽部使用，因按照防护单元的要求需在管廊内施作防爆隔断设施，从而既影响管线敷设，又提高了成本，这就是错位。
4.3.5 推广PPP模式，创新投融资机制
创新投融资机制的关键是吸引社会资本参与综合管廊的建设与运营。除了用足投资补贴、特许经营权、收费权和购置服务与预期收益等担保类贷款贴息和发行专项金融债等财政金融政策外，考虑到社会资本的逐利性是其基本属性之一，要吸引社会资本参与，还必须妥善解决如下问题：
1）综合管廊集中统一运营，降低运营成本。
2）严格“风险分担”，即政府理应承担的风险不应由社会资本“共同承担”。PPP模式中投资风险不应由项目公司承担，政府更不应让社会资本捆绑打包更大的建设项目。
3）合理确定项目公司资本金比例（SPV）和政府在项目公司中的持股比例。
4）采取政府提供购买服务协议的方式解决经营收益不确定性问题。
5）杜绝地方政府捆绑打包“小马拉大车”，增大未来投资风险。
原文标题《建设城市地下综合管廊，转变城市发展方式》，作者：钱七虎，刊登在《隧道建设》2017年第6期。更多精彩文章，请登录《隧道建设》官网（www.suidaojs.com）下载和浏览。
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